2014/5197

TÜRKİYE CUMHURİYETİ

ANAYASA MAHKEMESİ

İKİNCİ BÖLÜM

KARAR

HIZIR GÜNEŞ BAŞVURUSU

(Başvuru Numarası: 2014/5197)

Karar Tarihi:22/2/2018

İKİNCİ BÖLÜM

KARAR

Başkan	:	Engin YILDIRIM
Üyeler	:	Osman Alifeyyaz PAKSÜT
		Recep KÖMÜRCÜ
		Celal Mümtaz AKINCI
		Recai AKYEL
Raportör	:	Gülbin AYNUR
Başvurucu	:	Hızır GÜNEŞ

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, idari nitelikteki bir tasarrufun doğrudan yasama işlemi ile gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargı mercileri tarafından etkili bir yargısal denetim yapılmasının engellendiği ve yargı kararının icra edilemeyeceği belirtilerek mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 15/4/2014 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

5. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle olaylar özetle şöyledir:

A. Bireysel Başvurudan Önceki Süreç

6. Başvurucu, Antalya/Finike ilçe millî eğitim müdürü olarak görev yapmakta iken 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK), 1/3/2014 tarihli ve 6528 sayılı Kanun'la eklenen geçici 10. maddenin (3) numaralı fıkrası uyarınca 14/3/2014 tarihi itibarıyla başvurucunun bu görevi sona ermiştir.

7. Başvurucu, aynı KHK hükmü kapsamında Antalya İl Millî Eğitim Müdürlüğü emrine eğitim uzmanı olarak atanmıştır. Bu durum Millî Eğitim Bakanlığının 14/3/2014 tarihli işlemi ile başvurucuya bildirilmiştir.

8. Başvurucu 15/4/2014 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

B. Bireysel Başvurudan Sonraki Süreç

1. Antalya 2. İdare Mahkemesi Dava Dosyası

9. Başvurucu 7/5/2014 tarihinde 14/3/2014 tarihli atama işleminin iptali istemiyle Antalya 2. İdare Mahkemesinde dava açmıştır.

10. Mahkeme 22/10/2014 tarihli kararıyla 652 sayılı KHK’nın geçici 10. maddesinin (3) numaralı fıkrasının uygulanmasına yönelik olarak tesis edilen atama kararnamesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davayı reddetmiştir.

11. Bu süreçte Anayasa Mahkemesinin 13/7/2015 tarihli ve E.2014/88, K.2015/68 sayılı kararıyla; başvurucunun ilçe millî eğitim müdürlüğü görevinin sona erdirilmesinin ve eğitim uzmanı olarak atanmasının hukuki dayanağı olan 652 sayılı KHK'nın geçici 10. maddesinin (3) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...Talim ve Terbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, İnşaat ve Emlak Grup Başkanı ve...” ibaresi ile “...bulunanlar ile Bakanlık taşra teşkilatında İl Müdürü, İl Millî Eğitim Müdür Yardımcısı ve İlçe Millî Eğitim Müdürü kadrolarında...” ibaresi ve ikinci cümlesinde yer alan “Bunlardan Talim ve Terbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı ve Genel Müdür kadrolarında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına,...”, “...ve İl Müdürü...” , “...ve İl Müdürü....” ile “..., diğerleri ile geçici 3 üncü maddeye istinaden şahsa bağlı Şube Müdürü kadrolarında bulunanlar ise ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Eğitim Uzmanı kadrolarına,...” ibareleri Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.

12. Anayasa Mahkemesinin iptal kararının gerekçesinde özetle 6528 sayılı Kanun'la 652 sayılı KHK'da yapılan değişiklikler bir bütün olarak incelendiğinde Bakanlık teşkilatında yapılan değişikliklerin Talim ve Terbiye Kurulu üyesi, il müdürü, il millî eğitim müdür yardımcısı ve ilçe millî eğitim müdürü kadrosunda bulunanların görevlerinin sona ermesini, şahsa bağlı şube müdürü kadrosunda bulunanların ise bir başka kadroya atanmalarını gerektiren hukuki ve fiilî zorunluluk olarak değerlendirilemeyeceği, bu nedenle dava konusu kuralın söz konusu kişiler yönünden hukuki güvenlik ilkesinin ihlaline yol açtığı belirtilmiştir.

13. Antalya 2. İdare Mahkemesi kararı, Danıştay İkinci Dairesinin 15/12/2015 tarihli kararıyla bozulmuştur. Bozma kararının gerekçesinde işlemin dayanağı olan yasa maddesinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle yasal dayanaktan yoksun hâle geldiği, dolayısıyla davanın reddi yönündeki mahkeme kararında hukuki isabet bulunmadığı belirtilmiştir.

14. Mahkeme 9/6/2016 tarihli kararıyla Danıştayın bozma kararında belirtilen gerekçeyle başvurucunun 652 sayılı KHK'nın geçici 10. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca müdürlük görevinin sona ermesine ilişkin işlem ile yine aynı madde gereğince eğitim uzmanı unvanıyla atanmasına ilişkin işlemi iptal etmiştir.

15. Karar aynı Dairenin 16/3/2017 tarihli kararıyla onanmıştır.

16. Davalı idarenin karar düzeltme istemi aynı Dairenin 23/10/2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir.

2. Antalya 4. İdare Mahkemesi Dava Dosyası

17. Başvurucu, Antalya 2. İdare Mahkemesindeki dava devam ederken Anayasa Mahkemesinin 13/7/2015 tarihli iptal kararı uyarınca yeniden ilçe millî eğitim müdürü olarak atanması talebiyle 6/8/2015 tarihinde idareye başvurmuş; başvurucunun bu başvurusu cevap verilmemek suretiyle reddedilmiştir.

18. Başvurucu, zımni ret işleminin iptali istemiyle Antalya 4. İdare Mahkemesinde dava açmıştır.

19. Mahkeme 18/5/2016 tarihli kararıyla davayı reddetmiştir. Kararın gerekçesinde;Anayasa'nın 153. maddesi hükmü gereğince Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği, bu sebeple başvurucunun Anayasa Mahkemesinin iptal kararı uyarınca yeniden eski görevine atanma talebinin zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir.

20. Karar, Danıştay İkinci Dairesinin 30/3/2017 tarihli kararıyla onanmıştır.

21. Başvurucunun karar düzeltme istemi aynı Dairenin 18/10/2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir.

IV. İLGİLİ HUKUK

22. 652 sayılı KHK'ya 6528 sayılı Kanun'un 25. maddesi ile eklenen geçici 10. maddenin (3) numaralı fıkrasının uyuşmazlık konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan ve Anayasa Mahkemesinin 13/7/2015 tarihli ve E.2014/88, K.2015/68 sayılı kararı ile bir kısım ibareleri iptal edilmeden önceki şekli şöyledir:

"Millî Eğitim Bakanlığı merkez teşkilatında Talim ve Terbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, İnşaat ve Emlak Grup Başkanı ve Grup Başkanı kadrolarında bulunanlar ile Bakanlık taşra teşkilatında İl Müdürü, İl Millî Eğitim Müdür Yardımcısı ve İlçe Millî Eğitim Müdürü kadrolarında bulunanların görevleri bu maddenin yayımı tarihinde hiçbir işleme gerek kalmaksızın sona erer. Bunlardan Talim ve Terbiye Kurulu Üyesi, Müsteşar Yardımcısı ve Genel Müdür kadrolarında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Bakanlık Müşaviri kadrolarına, Grup Başkanı ve İl Müdürü kadrolarında bulunanlar ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Grup Başkanı ve İl Müdürü kadrolarına, diğerleri ile geçici 3 üncü maddeye istinaden şahsa bağlı Şube Müdürü kadrolarında bulunanlar ise ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen Eğitim Uzmanı kadrolarına, hâlen bulundukları kadro dereceleriyle hiçbir işleme gerek kalmaksızın atanmış sayılır. Ekli (3) sayılı liste ile ihdas edilen kadroların herhangi bir sebeple boşalması hâlinde bu kadrolar hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır."

23. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin (1) numaralı fıkrasının uyuşmazlık konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan şekli şöyledir:

"Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur.Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. (İptal cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 10/7/2013 tarihli ve E.: 2012/107 K.: 2013/90 sayılı Kararı ile.)(…) (Ek cümleler: 21/2/2014- 6526/18 md.) Kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, görevden alma, göreve son verme, naklen veya vekâleten atama, yer değiştirme, görev ve unvan değişikliği işlemleriyle ilgili olarak verilen iptal ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin mahkeme kararlarının gereği; dava konusu edilen kadronun boş olması hâlinde bu kadroya, boş olmaması hâlinde ise aynı kurumda kazanılmış hak aylık derecesine uygun başka bir kadroya atanmak suretiyle yerine getirilir. Eski kadro ile atandığı yeni kadro arasında mali haklar bakımından bir fark bulunması durumunda, bu fark 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 91 inci maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen usul ve esaslar çerçevesinde ödenir."

V. İNCELEME VE GEREKÇE

24. Mahkemenin 22/2/2018 tarihinde yapmış olduğu toplantıda başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

25. Başvurucu; idari bir tasarruf konusu olması gereken atama işleminin doğrudan kanun hükmü ile gerçekleştirildiğini, bu durumun idari yargı mercileri tarafından etkili bir denetim yapılamamasına sebep olduğunu belirtmektedir. Başvurucu, atama işlemine dayanak olan yasa hükmü Anayasa Mahkemesince iptal edilse bile Anayasa Mahkemesi kararları geriye yürümeyeceğinden kendisi lehine bir sonuç doğmayacağını iddia etmektedir. Başvurucuya göre idari yargıda açılacak iptal davasında lehine bir hüküm verilse de bu süreçte yerine bir atama yapılmış olacağından 2577 sayılı Kanun’un 28. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki düzenleme uyarınca kadronun dolu olması gerekçe gösterilerek eski görevine iade edilemeyecek, dolayısıyla yargı kararı icra edilemeyecektir. Başvurucu, bu sebeplerle mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğini ileri sürmektedir.

26. Başvurucu ayrıca, 652 sayılı KHK hükmü kapsamında diğer müdürlerin statüleri korunurken kendisinin atamaya tabi kılınmasının eşitlik ilkesine aykırı olduğunu belirtmektedir. İsteği dışında bir kadroda çalışmak ve il merkezine yerleşmek zorunda bırakılması nedeniyle aile birliğinin bozulduğundan şikâyet eden başvurucu; ailenin korunması hakkının, yerleşme ve seyahat hürriyeti ile eşitlik ilkesinin ihlal edildiğini de ileri sürmektedir.

B. Değerlendirme

27. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun yukarıda yer verilen şikâyetlerinin özü,idari nitelikteki bir tasarrufun doğrudan yasama işlemi ile gerçekleştirilmesi nedeniyle ihlal iddialarına yönelik olarak idari yargı mercileri tarafından etkili bir yargısal denetim yapılmasının engellenmesi ve lehine bir yargı kararı verilse dahi bu kararın icra edilemeyecek olmasıdır. Bu itibarla belirtilen ihlal iddialarının tümü, adil yargılanma hakkının güvencelerinden biri olan mahkemeye erişim hakkı kapsamında incelenmiştir.

1. İdari Nitelikteki Bir Tasarrufun Doğrudan Yasama İşlemi ile Gerçekleştirilmesi Nedeniyle İdari Yargı Mercileri Tarafından Etkili Bir Yargısal Denetim Yapılmasının Engellendiğine İlişkin Şikâyet Yönünden

28. Anayasa'nın 148. maddesinin üçüncü fıkrasının son cümlesi ve 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 45. maddesinin (2) numaralı fıkrasına göre bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması gerekir. Temel hak ve özgürlüklere saygı, devletin tüm organlarının anayasal ödevi olup bu ödevin ihmal edilmesi nedeniyle ortaya çıkan hak ihlallerinin düzeltilmesi idari ve yargısal makamların görevidir. Bu nedenle temel hak ve özgürlüklerin ihlal edildiğine ilişkin iddiaların öncelikle derece mahkemeleri önünde ileri sürülmesi, bu makamlar tarafından değerlendirilmesi ve bir çözüme kavuşturulması esastır (Ayşe Zıraman ve Cennet Yeşilyurt, B. No: 2012/403, 26/3/2013, § 16).

29. Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru, iddia edilen hak ihlallerinin derece mahkemelerince düzeltilmemesi hâlinde başvurulabilecek ikincil nitelikte bir başvuru yoludur. Bireysel başvuru yolunun ikincil niteliği gereği Anayasa Mahkemesine bireysel başvuruda bulunabilmek için öncelikle olağan kanun yollarının tüketilmesi zorunludur. Bu ilke uyarınca başvurucunun şikâyetini öncelikle ve süresinde yetkili idari ve yargısal mercilere usulüne uygun olarak iletmesi, bu konuda sahip olduğu bilgi ve kanıtlarını zamanında bu makamlara sunması, aynı zamanda bu süreçte dava ve başvurusunu takip etmek için gerekli özeni göstermiş olması gerekir (Ayşe Zıraman ve Cennet Yeşilyurt, § 17).

30.Bir başvuru yolunun tüketilmesinin gerekli olması için ulaşılabilir olması, ihlal iddiaları yönünden makul bir başarı şansı sunma ve yeterli giderim sağlama kapasitesine sahip olması gerekir. Belli bir başvuru yolunun soyut olarak belirtilen niteliklere sahip olması yeterli değildir. Bu yolun uygulamada da anılan niteliklere sahip olması ya da en azından sahip olmadığının kanıtlanmamış olması gerekir. Bununla birlikte soyut olarak makul bir başarı sunma kapasitesi bulunan bir yolun uygulamada başarıya ulaşmayacağına dair şüphe, o başvuru yolunun tüketilmemesini haklı kılmaz (Sait Orçan, B. No: 2016/29085, 19/7/2017, § 36).

31. Anayasa Mahkemesinin görevi söz konusu başvuru yolunun ulaşılabilir olup olmadığını, ihlal iddiaları yönünden makul bir başarı şansı sunma ve yeterli giderim sağlama kapasitesine sahip olup olmadığını değerlendirmektir (Sait Orçan, § 37).

32. Bireysel başvuruya konu olayda başvurucunun idari yargı mercilerinde idari işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin yapıldığını, uyuşmazlığa konu işlemlerin ise bir idari işlem ile değil de doğrudan yasa hükmü kapsamında gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargıya başvuruda bulunulmasının ya da yargı mercileri tarafından bu hususta etkili bir denetim yapılmasının mümkün olmadığını belirttiği görülmektedir. Dolayısıyla öncelikle belirtilen uyuşmazlık türü yönünden idari yargının başvurucunun şikâyetleri açısından makul bir başarı şansı sunabilecek ve bir çözüm sağlayabilecek nitelikte, kullanılabilir ve etkili bir başvuru yolu olup olmadığının somut başvurunun koşulları dikkate alınarak ortaya konması gerekmektedir.

33. Bu bağlamda somut olayda başvurucunun bireysel başvuruda bulunduktan sonra ilgili yasa hükmü gereğince hakkında tesis edilen müdürlük görevinin sona ermesine ve eğitim uzmanı unvanıyla atanmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle idari yargıda dava açtığı tespit edilmiştir. Belirtilen davada, işlemlerin dayanağı olan yasa maddesinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyleyasal dayanaktan yoksun hâle geldiği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verildiği görülmektedir. Söz konusu karar nazara alındığında belirtilen uyuşmazlık yönünden idari yargıda açılacak iptal davasının başvurucunun şikâyetleri açısından makul bir başarı şansı sunabilecek ve bir çözüm sağlayabilecek nitelikte, kullanılabilir bir başvuru yolu olduğu anlaşılmaktadır.

34. Başvurucunun ise ilk bakışta ulaşılabilir ve ihlal iddialarıyla ilgili başarı şansı sunma ve yeterli giderim sağlama kapasitesi olduğu görünen söz konusu başvuru yolunu tüketmeksizin, bir başka ifadeyle idari yargıda bireysel başvuruya konu şikâyetleri yönünden değerlendirme yapılmasını sağlayacak herhangi bir karar verilmesini ve bu kararın üst kanun yollarından geçerek kesinleşmesini beklemeksizin bireysel başvuruda bulunduğu görülmektedir.

35. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

2. Yargı Kararının İcra Edilemeyeceğine İlişkin Şikâyet Yönünden

36. Somut olayda başvurucunun bireysel başvuruda bulunduktan sonra idari yargıda iki ayrı dava açtığı görülmektedir. Dolayısıyla bireysel başvuruda yapılacak incelemenin kapsamının belirlenmesi bakımından öncelikle bu başlık altındaki ihlal iddialarının hangi dava ekseninde ele alınması gerektiği ortaya konulmalıdır.

37. Bu bağlamda Antalya 4. İdare Mahkemesinde dava konusu edilen işlemin başvurucunun 6/8/2015 tarihinde yani idari yargı mercilerince henüz hakkında lehine verilmiş bir yargı kararı yokken sadece Anayasa Mahkemesi kararından hareketle yeniden göreve iadesi için yaptığı başvurunun cevap verilmemek suretiyle reddi yönünde tesis edilmiş bir idari işlem olduğu görülmektedir. Bir başka ifadeyle Antalya 4. İdare Mahkemesindeki davada, başvurucu hakkında verilmiş kesinleşmiş bir yargı kararı bulunmasına rağmen Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümeyeceği ya da 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesindeki düzenleme gerekçesiyle bu kararın icra edilemeyeceği yönünde irade ortaya konulan bir idari işlem dava konusu edilmemiştir. Bunun doğal sonucu olarak da söz konusu davada yargı kararının icra edilmemesi hukuki temelinde bir değerlendirme Mahkemece yapılmamıştır. Dolayısıyla başvurucunun belirtilen şikâyetleri bağlamında yargı kararının icra edilmemesine ilişkin ihlal iddialarının incelenmesinde Antalya 4. İdare Mahkemesindeki dava dosyasına yönelik bir değerlendirme yapılmamış, Antalya 2. İdare Mahkemesindeki dava dosyası esas alınmıştır.

38. 6216 sayılı Kanun’un 47. maddesinin (3),48. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkraları uyarınca bireysel başvuruda,kamu gücünün neden olduğu iddia edilen ihlale dair olayların tarih sırasına göre özeti yapılmalı; bireysel başvuru kapsamındaki hakların ne şekilde ihlal edildiği ve buna ilişkin gerekçeler ve deliller açıklanmalıdır (Veli Özdemir, B. No: 2013/276, 9/1/2014, §§ 19, 20).

39. Olayda başvurucunun bireysel başvuru tarihi itibarıyla lehine verilmiş bir yargı kararı bulunup da bu kararın idare tarafından Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümemesine veya 2577 sayılı Kanun'un 28. maddesi hükmü gerekçe gösterilerek uygulanmadığına ilişkin somut bir vakıa ortaya koymadığı, ihtimale dayalı olarak belirtilen iddiayı ileri sürdüğü görülmektedir.

40. Bu itibarla başvurucu, temel hak ve özgürlüğünün somut olarak ihlal edildiğine ilişkin delillerini sunma ve buna ilişkin açıklamalarda bulunma yönündeki yükümlülüğünü yerine getirmemiştir. Dolayısıyla başvurucu tarafından ileri sürülen iddianın temellendirilemediği sonucuna ulaşılmıştır.

41. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının diğer kabul edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez olduğuna karar verilmesi gerekir.

VI. HÜKÜM

Açıklanan gerekçelerle,

A. 1. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın idari nitelikteki bir tasarrufun doğrudan yasama işlemi ile gerçekleştirilmesi nedeniyle idari yargı mercileri tarafından etkili bir yargısal denetim yapılmasının engellendiğine dair şikâyetle ilgili kısmının başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

2. Mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın yargı kararının icra edilemeyeceğine dair şikâyetle ilgili kısmının açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ OLDUĞUNA,

B. Yargılama giderlerinin başvuru üzerinde BIRAKILMASINA 22/2/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.